[37]我国民法典人格权编也可以考虑对这些责任形式作出细化规定。
如果不认可该指令的外部效力，将无法实现有效的权利救济，法院裁定认可该律师有权针对上级机关的指令申请暂时权利保护。可以认为，《行政法院法》第44a条的规定在一定程度上是立法者在行政效率和权利救济之间进行了一种利益衡量，除非当事人之后再也没有权利救济的机会，或者即使提供救济也将失去意义，否则立法者要求司法权尽可能避免干预行政程序的进行，而只在行政程序结束之后，为当事人提供一次性的救济机会。
[35]举例而言，无论当事人单独针对行政机关作出的延期决定提起撤销之诉，还是直接提起一个义务之诉，要求行政机关立即作出最终处理决定，均不符合起诉条件。内政部长接到投诉后认为，驾驶协会这种指定唯一测试场地的做法已经违反了该州内政部关于禁止限制市场竞争的相关规定。在德国最具影响力的行政法学评注之一科普/申克行政法院法评注中就明确指出[9]，无论行政内部指令事实上是否具有了影响公民权利的客观效果，也无论该行政内部指令是否直接要求下级行政机关作出一个行政行为，均不能因此认定该行政内部指令具有直接对外的法律效力。[2]比如，一个高速公路的拖车公司因其司机对高速公路救助修理场的员工实施了人身伤害而牵涉进刑事司法程序，市长对警察局下达命令，在该刑事程序尚未终结前，不得再给该拖车公司分配拖车任务。[21] NJW 1986, 2205. [22] NJW 1963, 2088. [23] Vgl. Kopp/Schenke,aaO,§42,Rn.73. [24] NVwZ-RR 1995, 489. [25] NVwZ 1986, 2205. [26] NVwZ 1986, 556. [27] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, Verlag C.H.Beck, 2015, § 44a, Rn.8. [28] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 26. [29] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 31. [30] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 31. [31] Vgl. Schoch/Schneider/Bier, aaO, § 44a, Rn. 15. [32] Vgl. NJW 1982, 1137. [33] Vgl. NJW 1982, 120=BVerwG, Urteil vom 27.05.1981-8 C 13/80. [34] 杨临萍：《行政许可司法解释理解与适用——行政许可诉讼制度的发展》，中国法制出版社2010年版，第54页。
法院认为，该拖车公司应当以警察局为被告请求履行分配拖车任务的职责，而不能直接针对市长给警察局的命令提起撤销之诉。其实德国联邦行政法院之前也有相关案例，在行政机关主动告知利害关系人的情况下，法院仍不认可其构成行政行为。流失的法官主要集中在基层法院，而且其中多数属于业务骨干。
行政诉讼不仅意味着司法权对行政权的制约，也意味着中央权力对地方权力的有效监督，其维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争、调节资源配置的功能，有助于强化中央对地方立法与行政部门的监督和制衡。政策化调整导致央地之间、地方上下级政府间的博弈无序化。[25]司法地方保护主义不仅是政府控制法院造成的，也是上级政府借助同级法院来影响下级法院的结果，例如在上下级法院的关系中，应有的行政诉讼业务监督已经虚化，上诉率、申诉率高与上诉发改率、申诉发回重审率、再审改判率低的现象并存。[49]因此，央地责权划分需要法治化和制度化，这对于控制利益博弈的范围、深度和频度是必要的。
[20]省以下官员的任命机制复制了这一模式。2015年新《预算法》为缓解地方财政压力提供了两个渠道：一是省钱，即要求地方政府通过全口径预算提高财政效率。
说明这一点的意义在于，央地关系失衡不仅是一个财税体制的问题，而且关乎社会和政治稳定，它既是新一轮司法改革的发生背景，也是改革措施偏离法理要求的诱因。安元鼎保安公司案显示的情况颇具代表性。[37]廖希飞：《高级人民法院的职能——以行政审判为视角》，载贺荣编：《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》(上)，人民法院出版社2015年版，第38页。如果说案件负担只是占用了法官的时间和精力，那么功能负担直接嵌入个案审理过程则致命地扭曲了法官的思维模式和行为方式，也导致了司法权威和公信力的衰退。
宪法第101条规定县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，第128条规定……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。例如，由于一些行政纠纷因立案难而无法进入诉讼过程，中央对于推进立案登记制十分积极，这大大增加了地方法院特别是基层法院的案件量，而且行政诉讼案件尤其呈现骤增趋势。但是，看一下各法治国家的情况，会发现法院的某种地方性并不罕见。就外部而言，由于地方政府掌握着财政、人事等影响法院的手段，法院不得不与行政目标亦步亦趋。
[41]为求经济发展而展开的地方政府竞争，也延伸到了司法领域，演绎为地方法院为当地经济发展和社会稳定服务的竞争，这表现在以个案裁判保障地方GDP增长，针对地方某项重点发展任务而出台专项司法服务文件等。当中央成了最终的责任者，就格外凸显了央地关系的意义，以致没有中央的举措，很多问题都难于解决。
(2)央地关系以及地方各级政府间的关系，应当是法治化而非政策化的。本部分要说明的，也与这样两个问题相关：如何平衡央地关系以减少社会矛盾的外部激励，以及时下进行的司法改革能够为实现这样一个目标做些什么。
第二，关于司法责任制。既然如此，为何不通过疏通地方政治过程回应问题？原因需要从政治体制改革自身的特征来理解。[48]从目前的情况来看，中央对于改善地方财政状况采取的措施力度是有限的。人事权最具决定意义，但无论是人大代表还是地方官员，都并非宪法和法律要求的那样由选举机制产生，人事选任机制不是横向的而是纵向的。[10] 现行土地制度使政府和市场在土地资源配置中的功能边界变得模糊，也强化了地方政府的经济人角色。因此，在那些依赖土地财政的地方，巨大的利益诱惑就容易使权力超越法律的边界，致使强征强拆、补偿不公引发矛盾频频发生，不少研究成果显示这类矛盾已经成为我国社会的主要矛盾。
功能负担同案件负担一样，显示了司法权的行政化和工具化。[31]陈瑞华：《司法改革如何才能做得更好？》，载《凤凰周刊》2015年第15期。
[3] 失衡的央地关系在地方政府之间得到复制并且被放大了。[7]参见赵阳、周飞舟：《农民负担和财税体制：从县、乡两级的财税体制看农民负担的制度原因》，载《香港社会科学学报》2000年秋季卷。
驻京办早已存在，但其数量的迅猛增长是1994年分税制之后才有的现象。从2005年开始，为了抑制巨大的上访量，中央开始实行上访排名通报制度，把非正常上访同官员考核挂起钩来。
第二个问题是，构造这样一种良性的央地关系目标，与正在进行的司法改革有何关联？从前面的分析可以发现，新一轮司法改革的内在目标，是以司法直接回应社会矛盾，这意味着司法在很大程度上替代政治机制的功能，其后果是使司改措施偏离法理规律，既加重法院的案件负担和功能负荷，也不利于司法改革既定目标的实现。基于此，只有确保司法之外的行政、立法等政治过程有效运作，将大多数矛盾化解在司法过程之外，才可与法院的正常功能相得益彰。李保春：《我国土地财政现象若干思考》，载《财政研究》2010年第7期。[15]参见封丽霞：《上访困局中的各方境况》，载《人民论坛》2013年第22期。
地方政府公共财政收入的占比，由1993年的78%急剧下降到1994年的55%，之后一直维持在40%至50%之间，2014年地方财政收入占比为54%。最令人堪忧的，是维稳、民生等行政目标直接、实质性地嵌入了立案、审判、执行过程，导致法院为地方利益而选择性立案，或为息事宁人、息诉罢访而不得不经常性地曲法裁判。
我们也看到了，1994年分税制改革中虽然有原则性的事权分配安排，但税权的中央集权化在那之后是不断加剧的。关于地方法团主义可参见Jean Qi, Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China, 5(1) World Politics, 99-126(1992); Role of the Local State in Chinas Transitional Economy, 144 China Quarterly, 1132-1149(1995)。
[29] 三、司法改革的法理问题 司法地方保护主义的组织条件，是法院外部和内部的双重行政化。[11]与此同时，征地争议的裁决机制也是政府主导的，《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决，征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。
省直统管对于高级人民法院摆脱地方化助益无多，相反在中央与地方权力博弈过程中，省级政府为加强对市县法院的干预而强化对高级人民法院的控制，进而加剧高级人民法院的地方化[37]。[48]参见叶姗：《税权集中的形成及强化——考察近20年的税收规范性文件》，载《中外法学》2012年第4期。[22]许多案例显示，每一级政府都竭力向下级施加更大压力，迫使下级完成既定政策目标，压力型体制和层层加码也成为中国政府研究文献中的常用语。[30]正如有学者所说的，本轮司法改革第一次触动司法体制中最顽固、最困难的一部分，属于司法体制改革多年来难得一遇的攻坚战[31]。
这样来看，问题的解决还是得依靠地方人大为中心的政治机制的正常化。一般而言，矛盾的根源易被归于地方民主过程的堵塞，即对公共权力的民意监控的缺失。
但同样重要的，是治理危机背后中央与地方关系的失衡。回应当前我国面临的公共治理危机的思路是双重的：一方面，由于司法过程与政治过程本质上难以相互替代，怠于疏通政治过程将导致社会矛盾层出不穷，司法不但难堪越俎代庖之重负，其赖以安身立命的专业、独立和稳定品质也将岌岌可危，司法改革回应转型期间高发社会矛盾的效果也将堪忧，公共治理将陷入政治过程与司法过程双重失灵。
通过降低司法的案件负荷和功能负荷，可以给法院恢复其应有的独立、专业和稳定品质赢得时间和空间。参见高翔：《中国地方法院竞争的实践与逻辑》，载《法制与社会发展》2015年第1期。
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